Organizações conjuntas de aquisição de material de defesa: uma alternativa para o brasil?

Abstract

A tarefa de adquirir material militar é uma das atividades mais intrincadas ligadas à gestão da defesa nacional. Esses sistemas são críticos, pois garantirão aos militares a capacidade de combate necessária ao cumprimento de suas funções. Ao mesmo tempo, seus preços cada vez mais altos exigem cuidado e responsabilidade no gasto do dinheiro do contribuinte. Países como os Estados Unidos e o Brasil mantêm órgãos de gestão de aquisições em cada uma das Forças Singulares. Outros, como França, Reino Unido, Alemanha, Suécia, Espanha e Holanda, têm concentrado essa atribuição em um único organismo – geralmente em nível ministerial. O objetivo dessa integração é economizar recursos financeiros, promover maior integração entre as atividades de planejamento das Forças e otimizar o uso de seu capital humano. A alegada consequência desta fusão é uma melhoria na eficácia e eficiência da gestão de aquisições. Esta pesquisa questiona se tal unificação de entidades compradoras é viável e desejável para o Brasil – que atualmente sofre com níveis indesejáveis de despadronização de material. Buscamos entender se o Estado brasileiro possui as instituições necessárias para uma unificação bem sucedida e procuramos averiguar, com base na experiência internacional, se esse processo de fato pouparia recursos e otimizaria processos. Esta tese, portanto, levanta a hipótese de que as organizações conjuntas estão mais bem equipadas para induzir a realização de compras comuns, maior padronização de equipamentos e incremento de interoperabilidade. Para tanto, realizamos uma análise comparativa de dois países que possuem órgãos conjuntos (Reino Unido e Índia) e dois que mantêm organizações descentralizadas (Estados Unidos e Chile). Optamos por usar o mapeamento de processos (process tracing) como um meio de identificar a introdução de variáveis relevantes (por exemplo, estabelecimento de Estados-Maiores Conjuntos, criação de Ministérios da Defesa liderados por civis, etc.) e seus efeitos na gestão das aquisições. Reconhecemos, porém, que a maioria das conclusões a que podemos chegar são específicas de cada caso e possuem potencial limitado para extrapolação. Esta tese conclui que a comunalidade de material e a interoperabilidade estão mais fortemente correlacionadas com a existência de um “órgão de mediação de requisitos” do que com o desenho institucional (conjunto ou descentralizado) da organização de compras. Este órgão de mediação produzirá requisitos operacionais conjuntos, que orientarão a compra de equipamentos interoperáveis. A evidência indica que tal instituição costuma estar vinculada a um Estado-Maior Conjunto institucionalmente forte (uma deficiência do caso brasileiro). As entidades de aquisição conjunta parecem facilitar os processos burocráticos/administrativos necessários à realização de compras comunais às três Forças. Nenhum dos modelos, no entanto, parece particularmente capaz de evitar atrasos ou escaladas de custos. Ainda assim, organizações conjuntas parecem ser marginalmente mais econômicas. Elas geram alguma economia de pessoal, pois permitem o compartilhamento de diversas funções (jurídica, comercial, administrativa, recursos humanos, planejamento financeiro, entre outras). Esta tese conclui que uma unificação dos órgãos de aquisição seria benéfica para o Brasil, mas não consegue determinar se tal reorganização poderia ser feita sem uma reforma mais ampla de outras instituições, como o Ministério da Defesa e o Estado Maior Conjunto. _______________________________________________________________________________________________ ABSTRACT The task of acquiring military materiel is one of the most intricate activities connected to the management of national defence. These systems are critical, as they will guarantee Servicepeople the combat capability they require to fulfil their duties. At the same time, their increasingly higher prices demand care and accountability in the expenditure of taxpayer’s money. Countries such as the United States and Brazil maintain acquisition management bodies in each of the individual Services. Others, such as France, the United Kingdom, Germany, Sweden, Spain and the Netherlands have concentrated this attribution on a single organisation – usually at the ministerial level. The goal of this integration is to save financial resources, encourage greater integration between the Services’ planning activities and optimise the use of their human capital. The alleged consequence of this merger is an improvement in the effectiveness and efficiency of procurement management. This research questions whether such unification of purchasing bodies is feasible and desirable for Brazil – which currently suffers from undesirable levels of de-standardisation of equipment. We seek to understand whether the Brazilian State has the necessary institutions for a successful unification and tries to find out, based on the international experience, whether this process would in fact spare resources and optimize processes. This thesis therefore hypothesises that joint organisations are better equipped to induce common purchases, standardisation of equipment and increased interoperability. To that end, we have conducted a comparative analysis of two countries that have joint procurement bodies (the UK and India) and two that maintain Service-specific organisations (the US and Chile). We have elected to use process tracing as a means of identifying the introduction of relevant variables (e.g., establishment of Joint General Staffs, creation of civilian-led Ministries of Defence, etc.) and their effects on defence acquisition. We acknowledge that most conclusions we could reach are case-specific and have limited potential for extrapolation. The thesis concludes that commonality of materiel and interoperability are more strongly correlated with the existence of a ‘requirements mediation body’ than with the institutional design (joint or decentralized) of the procurement organisation. This ‘mediation body’ will produce joint operational requirements, which will then guide the purchase of interoperable equipment. Evidence indicates that such institution is usually linked to a strong Joint Staff (a deficiency of the Brazilian case). Joint acquisition bodies appear to facilitate the bureaucratic/administrative processes necessary to carry out a communal procurement for the three Services. Neither model, however, seems particularly capable of preventing delays or cost overruns. Nevertheless, joint organisations appear to be marginally more cost-effective. They generate some personnel savings as they allow the sharing of a number of common functions (legal, commercial, administrative, human resources, financial planning, among others). This thesis concludes that a unification of acquisition bodies would be beneficial to Brazil but is unable to determine if such reorganisation could be done without a wider reform of other institutions, such as the Ministry of Defence and the Joint Staff.